*Por Diego Santilli, Diputado Nacional por la Provincia de Buenos Aires
A lo largo de su historia, el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) ha sido objeto de innumerables concepciones, análisis y diagnósticos. Todavía en el inconsciente colectivo resuena la denominación, repetida hasta el hartazgo durante los primeros meses de 2020, para esa conexión ¿simbólica? entre el conurbano bonaerense, algunos municipios más de la Provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). En esa ocasión, el vínculo era producto de la crisis sanitaria derivada de la pandemia por coronavirus, pero hay muchos ejemplos de vinculación entre ambas jurisdicciones.
Esos meses, involuntariamente, lograron poner otra vez sobre la mesa de discusión política y gubernamental la difusa frontera física, social y cultural entre esos distritos. Entonces, ¿qué es el AMBA?
¿Qué significa para la Provincia de Buenos Aires y para la Ciudad? ¿Y para la Argentina? ¿A qué se hace referencia cuando se habla del AMBA? ¿Es un conjunto urbano? ¿O es una zona geográfica que tiene un potencial enorme pero es presa de su propia desorganización? Si se la analiza en detalle y se observa sus condiciones, puede ser tanto una zona con numerosos desafíos como una tierra fértil para las oportunidades.
Caracterización
El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) es un fenómeno urbano y demográfico único en Argentina.
El AMBA es la zona urbana común que conforman la CABA y los siguientes 40 municipios de la Provincia de Buenos Aires: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Campana, Cañuelas, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación de la Cruz, Ezeiza, Florencio Varela, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, La Plata, Lomas de Zamora, Luján, Marcos Paz, Malvinas Argentinas, Moreno, Merlo, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López, y Zárate.
Es una megalópolis, una gran ciudad que, en sólo un 0,4% de la superficie territorial del país, concentra alrededor del 37 % de la población (17 millones de personas), el 50% del PBI y el 38% del padrón electoral.
Con una densidad poblacional dinámica y una diversidad socioeconómica enorme, se erige como un nuevo concepto de la geografía bonaerense, conformando una gran ciudad metropolitana, compleja de evaluar y definir acabadamente.
Es una región muy heterogénea, donde se ubican los extremos más agudos de la pobreza y la riqueza de Argentina: desocupación, marginalidad, concentración de recursos, empleabilidad informal, etc.
Una paradoja, si se tiene en cuenta la riqueza que genera y que de acuerdo a los datos del INDEC en el Gran Buenos Aires (Conurbano + Ciudad Autónoma de Buenos Aires) la pobreza asciende al 37%.
Respecto al ambiente, representa uno de los mayores desafíos que afecta a la región en virtud de la cantidad de residuos generados y la contaminación de suelos, aires y agua.
Un tema central es la cuenca hidrográfica Río Matanza Riachuelo, que abarca a 14 municipios y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el año 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó un fallo histórico. El “Fallo Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo”).
Allí la Corte ordenó al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y al Consejo Federal del Medio Ambiente a fin de que presenten un plan integrado que contemple un ordenamiento ambiental del territorio, el control sobre las actividades antrópicas, el estudio sobre el impacto ambiental de las empresas demandadas, un programa de educación ambiental y un programa de información ambiental.
Respecto a la movilidad, el AMBA es una región interconectada por las dinámicas propias de sus habitantes: diariamente se realizan 29 millones de viajes en todo el territorio, cruzando diferentes jurisdicciones municipales.
Según el “Plan de Ejecución Metropolitana” (2018), más de 1 millón de vehículos ingresan diariamente a la Ciudad de Buenos Aires provenientes de la Provincia de Buenos Aires, y 3 millones de personas cruzan entre la Ciudad y la Provincia para trabajar, estudiar, por atención médica o por esparcimiento.
Asimismo, alrededor de 6 millones de personas utilizan la red de transporte público del AMBA; más del 50% de las consultas médicas en la CABA son provenientes de distritos del Gran Buenos Aires y cada día la Ciudad de Buenos Aires envía 3.000 toneladas de residuos a la Provincia.
Los principales desafíos que impone el patrón de crecimiento periférico que presenta el AMBA tienen que ver con los costos para enfrentar la provisión de infraestructuras básicas por parte del Estado y el consecuente déficit de cobertura de servicios básicos.
Según Cynthia Goytia en “Gestionar el Amba” (2020), lo primero que impide una relación entre municipios es la matriz radial armada por los ferrocarriles. “Eso hace que, por ejemplo, en un sentido, un recorrido de 20 kilómetros dure 15 minutos, y en la transversalidad esa misma distancia signifique una hora de movilidad. El tema del transporte en este nuevo modelo debería formar circuitos internos que faciliten transversalidades o circuitos de conexión que no siempre tengan que terminar en el centro”.
La creación de “puntos de conectividad” distribuidos en el territorio “permitiría el desarrollo de jornadas laborales virtuales en infraestructuras por fuera de los escenarios particulares, de fácil acceso en términos de distancia, reduciendo problemas de movilidad e incluso la contaminación”.
Asimismo, el AMBA contiene la cabecera de la red vial nacional, la de todas las líneas férreas, los dos principales aeropuertos del país y un sistema de puertos que va desde Zárate hasta La Plata.
Lo que sucede en el AMBA repercute con fuerza en la economía nacional. Por eso, se requiere un diagnóstico y un tratamiento adecuados.
Es fundamental problematizar las restricciones que condicionan el sistema de movilidad de cargas y de logística en el AMBA, como su sobrecarga, los inconvenientes para la transferencia modal, la escasez de superficies disponibles para obras de infraestructura y de espacios donde albergar las actividades de transferencia y operacional.
En palabras del especialista urbano ambiental Fernando Fimognare, el AMBA “es la zona núcleo de la actividad económica” y, en consecuencia, “el centro de la conflictividad política y social de la Argentina”.
Su configuración encierra procesos y tensiones profundamente nacionales.
Breve historia del AMBA
El AMBA es heredero del modelo agroexportador y de la estrategia de sustitución de importaciones. Al mismo tiempo, encierra la contradicción ciudad-conurbano fruto de la naturaleza política de la federación nacional.
La definición de los límites de la Ciudad de Buenos Aires fue el corolario de duros enfrentamientos que atravesaron la política argentina durante el siglo XIX y que culminaron con su federalización en 1880.
No es casual, el nombre de General Paz, en memoria de José María Paz -ex Gobernador de Córdoba y unitario - para denominar a una avenida que separa a la provincia, de la ciudad federalizada.
De este modo, las disidencias entre la Nación y la PBA desembocaron en la instauración de un orden metropolitano jurisdiccionalmente separado: la Capital Federal, con la intención de limitar el poder de la Provincia. Desde entonces, se identifican resistencias para sincerar la realidad metropolitana de una ciudad que “traspasa los límites capitalinos”. Bajo esa lógica, es necesario remarcar que la Avenida General Paz no puede separar lo que la gente une En la tabla que se encuentra a continuación vemos cómo a partir de 1945, el conurbano comienza a representar un piso del 10% de la población llegando al 25,4% en el año 2000.
De acuerdo a Mercedes Di Virgilio, Tomás Guevara y Soledad Arqueros Mejica (2012) “en líneas generales, se puede afirmar que el desarrollo urbano de la región metropolitana de Buenos Aires (RMBA) tiene lugar en tres grandes momentos históricos. Uno, que se extiende hasta la crisis de 1930, sustentado en el modelo agroexportador (...) un segundo momento, en el que tiene lugar la consolidación de la primera y segunda corona del Gran Buenos Aires, el conurbano Bonaerense, y que se extiende hasta mediado de la década del 70 (...) y el tercer período que se inaugura en los años setenta y reconoce dos subperíodos. El primero, que se extiende entre 1970 y fines de la década de 1980 (...) y un segundo subperíodo que se inicia a partir de 1990, que consolida un cambio significativo en los patrones de urbanización de la región e inaugura un nuevo momento”.
El devenir del país se encuentra claramente reflejado en lo que ocurrió con el área metropolitana.
Experiencias de coordinación y articulación:
En marzo de 2020, y en atención a la situación epidemiológica con relación al CORONAVIRUS - COVID 19 , el Presidente de la Nación dictó el decreto N° 297/20, en el cual estableció en su artículo 1° que “A fin de proteger la salud pública, lo que constituye una obligación inalienable del Estado nacional, se establece para todas las personas que habitan en el país o se encuentren en él en forma temporaria, la medida de “aislamiento social, preventivo y obligatorio” en los términos indicados en el presente decreto. La misma regirá desde el 20 hasta el 31 de marzo inclusive del corriente año, pudiéndose prorrogar este plazo por el tiempo que se considere necesario en atención a la situación epidemiológica”.
Después de extender la medida durante varios días, mediante el Decreto 408 de 2020, se destacó la importancia de tener una estrategia sanitaria para toda el área metropolitana de Buenos Aires.
“Que, asimismo, toda vez que los indicadores epidemiológicos señalan que los grandes conglomerados urbanos son los lugares de mayor peligro de expansión del virus SARS-CoV-2 y, también, los lugares donde es más difícil contener el contagio, no se establece la posibilidad de decidir excepciones al aislamiento social, preventivo y obligatorio, por parte de las autoridades de las jurisdicciones provinciales, respecto de los aglomerados urbanos con más de QUINIENTOS MIL (500.000) habitantes situados en cualquier lugar del país, ni respecto del Área Metropolitana de BUENOS AIRES, que incluye a la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES y a CUARENTA (40) Partidos, a los fines de este decreto”.
En virtud de la proliferación del virus y la concentración de población en el área metropolitana, hubo un trabajo en conjunto entre el Presidente de la Nación, el gobernador de la Provincia y el jefe de gobierno de la CABA.
Coordinación que fue materializada en conferencias de prensa mediante la cual los mandatarios destacaron las medidas a tomar en conjunto a fin de cuidar a la población.
Por otra parte, existen desde hace tiempo algunos dispositivos específicos que se vienen ocupando de algunos temas metropolitanos. Del agua y el saneamiento (AySA), de los residuos (CEAMSE), de la cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR), de la distribución de frutas y verduras (Mercado Central) y del transporte de personas y bienes (Agencia Metropolitana de Transporte).
Asimismo, también hubo en nuestro país otros ámbitos de coordinación institucional. Por ejemplo, en diciembre de 2015, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires constituyeron el “Gabinete Metropolitano” para el desarrollo e implementación de políticas metropolitanas.
El Gabinete fue concebido como un espacio de coordinación e intercambio de carácter informal en el que participaron el Jefe de Gobierno de la Ciudad y la Gobernadora de la Provincia junto a los respectivos ministros de cada distrito con responsabilidad por las iniciativas conjuntas. Se trató de un modelo de articulación flexible, no burocrático, que procuró coordinar intervenciones en áreas de política no cubiertas por la institucionalidad inter-jurisdiccional existente. Esta coordinación buscó responder a desafíos económicos y sociales que la Ciudad y la Provincia no pudieron resolver trabajando de forma separada.
Se identificaron prioridades comunes y se definió un listado de proyectos para avanzar, que incluyeron:
● Políticas de salud tendientes a la integración de las redes sanitarias.
● Acciones de infraestructura y espacio público para la puesta en valor de los bordes de Ciudad y Provincia, incluyendo un plan para la Avenida General Paz.
● La generación, consolidación y publicación de información metropolitana útil para los ciudadanos y los decisores de política pública (AMBA Data).
● Mecanismos de financiamiento e institucionalidad metropolitana, incluyendo ideas como la constitución de un fondo metropolitano con recursos de asignación específica a proyectos AMBA.
Otro antecedente reciente de institucionalidad para el AMBA fue la creación de la Comisión Consultiva del Área Metropolitana de Buenos Aires (COCAMBA). La misma fue creada mediante el decreto 1126/2016 del Poder Ejecutivo Nacional, con las siguientes funciones:
● Proponer medidas dirigidas a favorecer la coordinación entre las jurisdicciones que se asientan en el Área Metropolitana de Buenos Aires.
● Formular propuestas de políticas públicas de innovación institucional para el Área Metropolitana de Buenos Aires, que tengan como base el desarrollo humano, económico, tecnológico, ambiental y urbano.
● Promover un proceso de diálogo y construcción de consensos, consultando a las autoridades políticas de cada una de las jurisdicciones comprendidas en el área Metropolitana de Buenos Aires, en el ámbito de su competencia.
● Presentar mensualmente informes de avance con propuestas al señor Ministro del Interior, Obras Públicas y Vivienda y/o a los organismos y jurisdicciones que requieran los mismos, por intermedio del Secretario Ejecutivo.
● Presentar al Secretario Ejecutivo la propuesta final de la Comisión, dentro de un plazo máximo que determinará el Ministro del Interior, Obras Públicas y Vivienda, luego del cual la misma quedará disuelta.
La comisión estaba conformada por tres representantes del Estado Nacional, tres representantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y tres representantes de la Provincia de Buenos Aires, y contó con un Consejo Consultivo conformado por especialistas en materia urbana y metropolitana.
A partir del Gabinete Metropolitano se estableció una “Agenda Metropolitana” identificando prioridades y formulación de proyectos, algunos de ellos:
● Anillo digital de seguridad: construcción de 2 centros de monitoreo en la Avenida General Paz y la instalación de alrededor de 200 cámaras lectoras de patentes, que están operativas desde abril de 2017 para monitorear el ingreso y egreso de vehículos entre ambos distritos.
● SAME: la Ciudad ha brindado asistencia técnica y capacitación para la formulación de un sistema de atención médica de emergencias en la Provincia (SAME Provincia), que la misma se encuentra implementando articuladamente con municipios que integran el AMBA.
● Género: Para combatir el acoso hacia las mujeres en el transporte público, se lanzó la primera línea gratuita de reporte y contención. ACOSO (22676).
● AMBA Data: Sistema de información del Área Metropolitana de Buenos Aires con datos estadísticos, territoriales y de servicios públicos de la CABA y 40 municipios de la PBA.
Desafíos
El AMBA se enfrenta en la actualidad a nuevos desafíos de carácter ambiental, productivo y de crecimiento urbano que surgen como consecuencia del proceso de crecimiento urbano disperso experimentado en los últimos 30 años.
Durante este período se evidenció un gran crecimiento de la periferia siguiendo un patrón de dispersión y vulnerabilidad sociodemográfica que redunda en un déficit de cobertura de servicios básicos de infraestructura y servicios públicos y reproduce un patrón de fragmentación socio-espacial.
La falta de coordinación y articulación complejiza la toma de decisiones entre los 43 gobiernos: el nacional, el provincial, el de la CABA y los 40 municipios.
La pandemia puso en evidencia que integramos una región metropolitana. Al verificarse una serie de efectos producto de la misma, que tenían que ver con la realidad metropolitana, se expresaron en cuestiones como la fragmentación del sistema sanitario, la falta o deficiencia de estadísticas e indicadores sociales confiables sobre los cuales tomar decisiones de política pública, y sobre todo la carencia de espacios institucionalizados de cooperación entre los actores gubernamentales.
Avanzar en un modelo de cooperación y gobernanza para el AMBA es uno de los grandes desafíos que enfrenta hoy nuestro país. Es necesario promover mayores instancias de diálogo en el nivel político, para avanzar en la conformación de espacios institucionalizados, de forma progresiva y capitalizando la experiencia de los entes existentes.
Es importante desarrollar una mirada integral del territorio que favorezca la coordinación de esfuerzos, recursos y acuerdos entre la diversidad de actores que inciden sobre este territorio.
Favorecer la cooperación a nivel metropolitano permitirá identificar prioridades y definir objetivos; involucrar a los distintos actores de gobierno y de la sociedad que deben contribuir a esos objetivos; diseñar modalidades de coordinación entre los diferentes niveles y sectores; y en definitiva, coordinar esfuerzos y articular políticas públicas metropolitanas.
Millones de personas dependen de ello y la mejora de su bienestar es el principal objetivo a cumplir.
