Por Natalia Fidel, diputada en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires por Confianza Pública.

Cuando discutimos el diseño y la implementación de políticas públicas sobre seguridad solemos referirnos a los términos de Seguridad Pública y Seguridad Ciudadana de forma indistinta, como si ambos conceptos fueran sinónimos. Este manejo indiferente de conceptos parientes pero no intercambiables suele generar un marco impreciso para definir los estándares de las políticas públicas que discutimos.

Lo cierto es que si bien hay puntos en común entre ambas expresiones, existen diferencias sustanciales en las realidades que representan. Diferencias que, además, adquieren gran relevancia a la hora de definir los matices de cualquier política.

En cuanto a sus denominadores comunes, debemos señalar que ambos conceptos refieren y tratan la seguridad de las personas y sus bienes, y son conceptos relacionados a una búsqueda o pretensión de crear y mantener las condiciones necesarias para que los individuos y su patrimonio se encuentre libres de riesgos y de daños; proveyendo resguardo y respeto de los derechos y garantías individuales.

La diferencia radica en el enfoque que ambos términos poseen frente a ese denominador común. La palabra pública refiere específicamente, o preferentemente, al ámbito de políticas sectoriales: se coloca mayor énfasis en la responsabilidad que tiene el Estado en la relación jurídica entre gobernante y gobernado, y en delimitar y definir con claridad aquello que es privado, a efectos de respetar y hacer valer la libertad de los individuos. En tanto, el término ciudadana subraya y hace mención dirigida a la corresponsabilidad de la seguridad, una responsabilidad compartida entre ciudadanos y Estado, lo cual otorga un lugar protagónico al elemento participativo, volviéndolo un actor fundamental del sistema.

Estas diferencias reflejan también una evolución sobre los límites de la noción de seguridad, que fue avanzando de un paradigma donde el gobernante ejerce un control monopólico, cerrado, e inconsulto de la seguridad, hacia un enfoque colaborativo, comunitario, donde la prioridad se ubica en la seguridad de las personas y la convivencia pacífica de los ciudadanos. Cuando hablamos de Seguridad Ciudadana reivindicamos el aspecto social y comunitario de las personas, y las reconocemos como el destinatario principal de las políticas de seguridad. Las personas, los seres humanos, se vuelven el centro y eje gravitatorio de la definición, el diseño, y la instrumentación de la seguridad. Por consiguiente, la seguridad deja de ser el centro de la mirada, y se convierte en un instrumento, un medio para alcanzar la plena vigencia de los derechos de los cuales los ciudadanos son titulares.

El cambio de mirada no solo tiene consecuencias a los efectos del diseño de políticas públicas, sino que impacta directamente en el accionar de las instituciones, en los protocolos vigentes, y en la forma en la que el Estado (a través de múltiples agencias completamente heterogéneas entre sí) se vincula con los ciudadanos. Busca, por ejemplo, que la actuación policial también contribuya a la vigencia de los derechos, respondiendo a necesidades concretas de las comunidades, y tenga en cuenta sus particularidades y diferencias, generando proximidad entre institución y comunidad.

La Seguridad Ciudadana propone una mirada integral. En la comunidad internacional se ha reconocido una incipiente necesidad de llevar adelante programas de “doble orientación” que combinen medidas de control y prevención. Muchas de estas iniciativas comparten criterios transversales que ayudan a hacer más integrales las acciones emprendidas. Uno de esos criterios es, a modo de ejemplo, la coordinación institucional.

Seguridad Ciudadana en gobiernos locales

La Seguridad Ciudadana es una de las principales políticas de interés social hace ya varios años en la Argentina en general, y en la Provincia de Buenos Aires en particular. Si bien la seguridad es una competencia eminentemente provincial, y en todo caso nacional, los municipios han empezado a tomar acciones en materia de seguridad dado que los intendentes constituyen el primer punto de contacto del ciudadano con el Estado y, sea su competencia o no, en la práctica deben rendir cuentas sobre los hechos de inseguridad en su territorio.

Por ese motivo, la mayoría de los municipios comenzaron a implementar mecanismos de control social de las fuerzas de seguridad: instalando cámaras de video vigilancia, entregando botones de pánico, construyendo centros de monitoreo, poniendo dispositivos de GPS en patrulleros y móviles de emergencia pública, y coordinando la respuesta estatal a fenómenos de inseguridad y emergencias. Este camino ha tomado tal dimensión que la implementación de tecnología a la Seguridad Ciudadana en muchos casos se vio acompañada por la creación de policías locales para brindar una respuesta más rápida y efectiva a la ciudadanía. Además, la característica primaria de los municipios como nivel de gobierno hace que sean los que mayor capilaridad social poseen, y por ende mayor contacto directo y conocimiento del territorio detentan. En este sentido, es la propia ciudadanía quien termina eligiendo solicitar asistencia o reportar hechos ante la municipalidad antes que cualquier otro nivel de gobierno.

Esta cuestión es tan relevante que de hecho se ha constituido como el primer mandamiento en el Decálogo para la Seguridad Ciudadana a Nivel Local desarrollado por Programa Latinoamericano del Woodrow Wilson Center y el Banco de Desarrollo de América Latina, el cual pone de manifiesto que la mayoría de las experiencias exitosas en términos de Seguridad Ciudadana parten de una autoridad local, y esto se da por la cercanía y comunicación directa que esta instancia de gobierno tiene con la ciudadanía.

En ese contexto, las autoridades de gobiernos locales tienen grandes oportunidades para desplegar políticas de Seguridad Ciudadana, pero también enfrentan grandes desafíos y problemáticas que deben abordar para que esas acciones sean exitosas, y efectivamente contribuyan a mejorar la seguridad mediante la implementación de las nuevas tecnologías de información y comunicación.

Por un lado, existe un problema de falta de información. Esta falta de información es tanto histórica como actual, es decir, no existe información de precedentes contra la cual comparar el contexto presente para poder medir la evolución de la criminalidad, ni los focos delictivos como para establecer mapas de delito, ni otra tanta diversidad de insumos que permitan realizar un diagnóstico certero de la evolución y el estado actual de la seguridad. A su vez, los gobiernos locales carecen de información que permita evaluar en tiempo real las dimensiones del delito y por consiguiente no pueden ejercer un control estableciendo prioridades acorde a las necesidades concretas de la comunidad.

También existe un grave problema a raíz de la falta de coordinación. En la seguridad, como en tantas otras áreas, intervienen múltiples actores ante una diversidad de eventos no solo de inseguridad sino de emergencias en general. La coordinación es verdaderamente una problemática multidimensional, ya que se manifiesta en el plano horizontal y vertical. Los programas requieren de simultaneidad necesaria de las medidas para reducir, detectar, y
prevenir los delitos en tiempo real.

El plano horizontal refiere a que existen diferentes agencias de un mismo nivel de gobierno que pueden intervenir y dar tratamiento a un caso. Pongamos como ejemplo un caso de violencia de género: a nivel municipal las autoridades pueden tomar conocimiento del hecho a través del área de seguridad, del área de salud, de operativos de desarrollo social y humano, del área de género, etcétera. Estas agencias de distintas carteras suelen estar incomunicadas entre ellas, y no solo entorpecen y obstaculizan una respuesta rápida y efectiva, sino que también trae aparejada la revictimización de la persona al tener que revivir el hecho traumático ante cada interacción con una nueva área del Estado.

En el plano vertical, siguiendo con el ejemplo de la violencia de género, también tenemos áreas de distintos niveles de gobierno que están más incomunicadas todavía. Una víctima puede tomar contacto con el área de género del municipio, a la vez que intervenga luego la policía provincial, en el marco de comunicaciones con la línea 144, que es Nacional.

De esta manera se crea un entramado complejo de agencias y actores de los tres niveles de gobierno, y de múltiples agencias en cada nivel, que no actúan de manera coordinada y no se comunican entre ellas para dar seguimiento. Mientras tanto, la realidad fáctica es que la víctima es una, el fenómeno es uno, y el aparato estatal tiene tal dimensión que se termina perdiendo la urgencia, la velocidad, y el elemento relacionado a la dignidad humana y el acceso a servicios públicos de calidad que tiene esa víctima, especialmente cuando son personas de una particular vulnerabilidad.

Otra problemática que solemos observar es la falta de capacitación en los recursos humanos para la gestión de políticas y los recursos de seguridad pública. Los municipios pueden contar con sistemas, plataformas, o tecnología que permita el seguimiento y control de las políticas de seguridad, pero se encuentran con que los propios recursos humanos del municipio presentan aversión al cambio, y son inflexibles en su predisposición a adoptar nuevas metodologías, herramientas, y tecnología que permitan la prestación de un servicio más eficiente e inteligente. A la vez, aunque esa vocación existiese, en la mayoría de los casos esas tecnologías y herramientas no se encuentran integradas y sistematizadas, y terminan funcionando de manera aislada y entorpeciendo la gestión en general, retroalimentando la resistencia al cambio.

El último desafío, y no por eso menor, es uno de tipo cultural. No sin causa, los gobiernos locales se encuentran en muchos casos con una ciudadanía que desconfía de las fuerzas de seguridad en particular, y también del Estado en general. No cree en la capacidad estatal para gestionar esos problemas, no confían en su velocidad, en sus tiempos, y en que su intervención termine siendo positiva a cambio del tiempo, energía, y recursos que deben invertir en activarlo y moverlo.

Evolución de la experiencia municipal

Por más de una década, varios municipios en toda la región comenzaron a innovar e impulsar una parte importante de la agenda de transformación digital en materia de Seguridad Ciudadana. En los inicios, se incorporaba tecnología para el monitoreo (centros de monitoreo), para la comunicación con la ciudadanía, y se aportaba personal municipal para el patrullaje no armado.

La Municipalidad de Miraflores (Lima, Perú) comenzó desde el año 2001 a poner en práctica el programa “Alerta Miraflores”. Este programa consistía (y sigue vigente al día de hoy) en una central de recepción de alertas de la ciudadanía que se atendía directamente por el municipio. En más de diez años logró fortalecer y estrechar el vínculo entre ciudadanía y gobierno local, aumentando la fidelidad y la confianza del vecino con el sistema de seguridad, y convirtiendo al propio vecino en una fuente fundamental de información útil para la prevención de la inseguridad.

En Argentina, la Municipalidad de Pergamino, en la provincia de Buenos Aires, en el año 2005 fue pionera en la materia, implementando un programa similar. Este programa tenía por objetivo mejorar la política pública de seguridad, a través de la incorporación de tecnologías de comunicación de vanguardia. A su vez, buscó incrementar la participación ciudadana en la planificación, el control, y la evaluación de las políticas públicas de seguridad implementadas desde el gobierno local. Por otro lado, atendiendo el problema de la coordinación horizontal y vertical, este programa previó la colaboración con instituciones del poder judicial y de las fuerzas públicas de seguridad para hacer más eficiente la prevención, detección, y solución del delito, accidentes y emergencias.

Esta política logró sensibilizar e informar al ciudadano en relación a la adopción de medidas óptimas de seguridad y dimensionar situaciones presentes y próximas de riesgos. El sistema consta de un número de teléfono abreviado (108) asociado a un sistema de gestión que permite a los operadores municipales derivar los llamados de alertas y emergencias a las autoridades más aptas para dar respuesta.

Durante el año 2009 la Municipalidad de Tigre, en la provincia de Buenos Aires, avanzó en el mismo sentido y dio un salto cualitativo, poniendo en funcionamiento el Programa “Alerta Tigre”, que ampliaba la cantidad de canales de comunicación entre los ciudadanos y el Centro de Operaciones (ya no más de monitoreo), y el municipio fue pionero en la utilización de llamados telefónicos, mensajes de texto, e-mails, formularios online, uso de redes sociales, apps en smartphones, botones de alerta para víctimas de violencia de género, alarmas en espacios y edificios públicos, entre muchos otros dispositivos, todos integrados a un mismo sistema que permitía gestionar la respuesta en materia de seguridad de forma centralizada, organizada, eficiente y veloz.

Este tipo de iniciativas permitió a los gobiernos locales lograr mayor capilaridad, proximidad y cantidad de actores que reportan desde el mismo lugar de los hechos, y permitió acceder a información para la gestión de emergencias gracias a la existencia de mayores canales de comunicación integrados y disponibles. A su vez, los municipios comenzaron a poder segmentar políticas públicas, diseñadas específicamente para problemáticas o segmentos con particularidades muy específicas que no aplican a otras: violencia de género, bullying, consumo problemático, entre otras.

La integración y sistematización también proveyó información completa, y de calidad. Información ordenada que permite la toma de decisiones en tiempo real o de manera ágil y dinámica. Esta información sirve, además, para elaborar diagnósticos en base a datos, y el diseño de políticas públicas basadas en evidencia. A su vez, como mencionamos, los gobiernos locales lograron coordinar a los distintos actores estatales de forma eficiente, comunicando a todas las agencias que intervienen en el proceso de atención de emergencias: policías (federal, provincial, y local), bomberos, Defensa Civil, emergencias médicas, guardias urbanas municipales, inspectores de tránsito, etc.).

Oportunidades y desafíos

La experiencia nacional e internacional, y las tecnologías que se han desarrollado en la materia nos permite ver el camino que se viene trazando y por el cual se debe avanzar, y nos permite sentar lineamientos sobre principios rectores e innovaciones concretas para la aplicación de tecnologías de seguridad ciudadana en gobiernos locales.

Un primer eje importante es la transformación de los centros de monitoreo en centros de operaciones integrales. Esto quiere decir, dejar atrás el paradigma científicamente derribado de un centro de monitoreo donde individuos miran cámaras con una posibilidad ínfima de descubrir un evento delictivo en tiempo real, y avanzar hacia centros integrales capaces de gestionar la atención de múltiples fuentes de información, y coordinar en base a ella la actuación e intervención de múltiples actores e instituciones, despachar y gestionar recursos, y consolidar y analizar información de múltiples fuentes para la toma de decisiones. Estrechamente ligado a este eje se encuentra el reconocimiento de la importancia del capital humano en general como una clave de las reformas de seguridad, y el rol diferencial y valor agregado que implica la capacitación de recursos humanos.

Un segundo desafío es el de converger las diferentes tecnologías para unificar flujos de información y datos. En la actualidad los gobiernos locales disponen de múltiples herramientas, formatos, canales, proveedores, etc. que no están integrados, y que por lo tanto funcionan como compartimentos estancos de información. Se debe avanzar hacia la integración los distintos canales como pueden ser botones de pánico, móviles con GPS, cámaras de video vigilancia, sistemas de geolocalización, y demás.

Por último, es necesario repensar el diseño de políticas públicas, protocolizando la operación y capacitando a los recursos humanos en función a la aplicación de tecnologías sobre problemáticas segmentadas.

Para afrontar estos desafíos que implican cambios culturales debemos resaltar la importancia del elemento central: la voluntad política, ya que desde el punto de vista presupuestario las líneas de acción descritas no implican impacto en los recursos económicos. Como mencionamos, usualmente los municipios cuentan con la tecnología, con los recursos humanos y con la infraestructura, pero no logran hacerlos funcionar de manera sistematizada, organizada, y eficiente. La manera de lograrlo no es con más recursos si no con la convicción política de que es necesario liderar procesos de innovación e integración en los que el ciudadano sea el eje central de la definición, el diseño, y la instrumentación de la seguridad.